教育部对中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学等六所大学的章程进行了核准，并颁布了相应的《高等学校章程核准书》。这是自《高等学校章程制定暂行办法》实施以来，教育部首次对既有高等学校新制定章程实施的核准，使得规范层面的核准程序变为活生生的现实，昭示着中国大学将迎来依法治教的崭新时代。然而，用“摸着石头过河”来形容这次“核准”无疑是恰当的。因为，无论是核准的对象还是核准的主体、核准的程序等都在“第一次”中得到检验，而这个检验不同于教育行政主管部门对新设立大学的章程的批准。细究之，对于大学章程的核准作进一步探讨，即需要回答这样的一些问题：核准章程究竟是一种什么性质的行为？核准需要遵循什么原则？核准章程的主体和程序是什么？核准章程有无广度和深度的限制？核准的效力如何？核准的继后程序如何开展？

一、大学章程核准的性质之辨

 “核准”在不同的语境中有着不同的含义属性。在域外，很多大学章程制定需经历核准程序，特别是在大陆法系。例如：在德国，大学所通过自治规章（包括章程）应经监督机关之许可是常态，大学法规定许可是自治规章的生效要件。因此，当“核准”一词进入教育行政领域与大学章程相结合时，需要对相关法律法规进行梳理，追溯到大学章程核准的源流，并在此基础上通过与其他相关概念的对比，明晰大学章程核准的性质。

1. 大学章程核准的由来

大学章程核准的前提是存在待核准的大学章程，但在新中国成立后的很长一段时间里，并不存在待核准的大学章程。1995年《教育法》的颁布实施使得大学章程成为高等学校得以设立的要件之一，但《教育法》并未专门对大学章程进行具体规定，而是将其与教学场所、办学资金等一并规范。从《教育法》第27条的规定来看，学校的设立、变更和终止应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。由此可以推知，作为大学设立要件之一的大学章程可能会经历“审核”、“批准”、“注册”或“备案”等手续。但此时法律中并未出现“核准”这一用语。同年，原国家教委发布了《必博娱乐,比博娱乐网址实施（中华人民共和国教育法）若干问题的意见》（以下简称《教育法若干意见》），其中规定：“各级各类学校及其他教育机构，原则上应实行‘一校一章程’。《教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准。”这是章程与“核准”的第一次结合。

此后，“核准”在1999年实施的《高等教育法》中被正式采用，该法第29条第3款规定：“高等学校和其他高等教育机构分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项，由原审批机关审批；章程的修改应当报原审批机关核准。”但是，此处的“章程”指向已经存在的大学章程。对于新制定的大学章程，教育部于同年发布的《必博娱乐,比博娱乐网址实施（中华人民共和国高等教育法）若干问题的意见》（以下简称《高等教育法若干意见》）中指出：“在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”换言之，新制定的章程需要“补报备案工作”。在这一年年底，教育部又出台了《必博娱乐,比博娱乐网址加强教育法制建设的意见》，特别要求高等学校尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。在此，对新制定章程的“补报备案工作”被明确为“审核”。2003年教育部发布《必博娱乐,比博娱乐网址加强依法治校工作的若干意见》，其中的相关规定沿袭了这一描述。然而，同年由教育部办公厅发布的《必博娱乐,比博娱乐网址开展依法治校示范校创建活动的通知》中却称：“依法制定学校章程，经教育行政部门审定并遵照章程实施办学活动。”“审定”取代了“审核”，直到2012年教育部以部门规章的形式专门对大学章程作出规范。

2012年《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》）正式实施，根据大学的实际情况，该部门规章主要针对的是各公立大学新制定的大学章程。从其具体内容来看，第四章以“章程核准与监督”为题，对章程核准事项进行了近乎细致的规定；第五章附则部分又专门提到“新设立的高等学校”的章程，按照规定，此类章程报审批机关批准。至此，大学章程与“核准”之间正式建立起法律上的联系。

2. 相关概念辨析

大学章程素有“大学宪章”的美誉，章程是大学自治的最高立法，因此，对章程的核准就具有高权机关对高校立法的监督含义。从《立法法》的规定来看，“批准”、“备案”和“审查”是其主要监督方式，未出现“核准”的字眼。但从这三种监督形式的内涵来看，“核准”似乎是对三者的整合，兼有三者的特征。

首先，“批准”是指有关国家机关制定的规范性文件，如自治条例等，需要经其他有关国家机关同意后才能颁布实施。可以说，“批准”的关键在于相关有权机关是否同意，而“核准”中的“准”无疑也包含了这种内在权力。

其次，“备案”虽不具有“批准”的决定性权力，但可起到“备以待查”的监督状态，为有权机关监督提供了重要依据。虽然从字面上看不出“核准”具有备案的痕迹，但核准对象的提交及其最终的被同意，显然包含了“登记、存档”等附随程序，除非“核准”机关自己主动不予留存。

最后，“审查”既可以作为单独的监督方式，也可融入“批准”和“备案”中去。对有权机关而言，前者多是出于被动，后者则是主动而为。“核准”章程必然伴随着章程与法律法规之间的对照，只有经历这一过程，才能作出核准章程与否的意见，即“审查”会融入“核准”之中。

由此可见，在立法语境中，“核准”同立法监督的其他形式不谋而合，兼有“批准”、“备案”和“审查”三者的特征。而在行政语境下，取得和保持办学资格意味着应获得行政许可和行政确认，由此“核准”章程自然与行政许可和行政确认产生一定的联系。在行政法教材中，“核准”通常是作为行政许可的形式之一，主要指行政机关依据特定技术规范、经济技术规范对相关事项进行判断和确定，其功能旨在防止社会危险、保障社会安全。而大学章程的核准似乎并未能体现行政许可“核准”的相关内涵和功能。但从反向来看，没有大学章程及其核准，就会缺失办学的法定要件，就不能获得合法的办学资格，核准章程俨然成为行政许可不可或缺的一部分。在行政确认中，虽不存在 “核准”一说，但却有“批准”的形式存在。“批准”被视为行政主体对经审查符合法定条件的申请事项予以认可或同意的行为。这与前述立法监督中的“批准”有相似之处，或许仅存有主体和对象的不同。章程作为设立高校须提交的“材料”之一，自然要经过批准这道手续，从核准与批准的渊源来看，核准章程又恰是一种行政确认。因此，章程核准兼有行政许可和行政确认的性质。

二、大学章程核准的基本原则

1. 合法原则

合法性原则是章程核准的首要原则和基础原则，即对于提交的章程核准稿应当先进行合法性审查，如果存在不合法内容或缺失法定内容，核准程序应中止，待补充完整后再行其他方面的审查。对章程而言，合法性原则体现为章程内容和章程制定程序的合法，亦即章程核准机构须从内容和程序两方面对章程是否合法作出判断，此可称为章程法定原则。对章程核准而言，合法性原则体现为核准的机构、依据和程序的合法，这可称为核准法定原则。

具体而言，一是章程法定原则。《高等教育法》和《暂行办法》分别规定了高校章程必须予以规范的事项，核准机构应当以此为据对照章程核准稿，凡是缺少法定绝对记载事项的，就违反了符合章程法定原则。同时，法律法规对有些事项已经作出初步规定的，章程应当按照这个内容来制定，而不能作出相反或相异的规定。此外．《暂行办法》对章程的起草、制定和通过以及提交核准等有明确的规定，核准机构应以此为据对大学章程核准稿产生过程的合法性进行审查。二是核准法定原则。按照《高等教育法》和《暂行办法》的规定，章程核准由法定机关进行核准，这些机关是确定的，也只有这些机关具有核准章程的权力。大学不能将章程核准稿提交无权机关核准，有权机关亦不能将章程核准稿转授其他机关核准，否则章程不构成法律效力的核准。

2. 民主原则

大学章程核准中的民主原则有两方面内容：一是章程制定的过程符合民主原则，二是核准章程的过程也符合民主原则。其一，大学章程作为规范大学日常运行的重要依据，其内容关系大学自身的发展，也对大学的教职工和学生以及其他利益相关者产生直接的影响。因此，大学章程的制定应当符合民主原则。民主原则应当贯穿章程制定的全过程，包括：起草组织的人员构成应具有广泛代表性；章程草案应当在全校范围内于充足的时间内公开征求意见；章程草案应经过诸如教职工代表大会、学生代表大会等的讨论通过。其二，章程核准机关本身的组成和程序体现一定的民主性和代表性。章程是一个综合性知识的集合，核准章程需要对这种集合性作出适当的回应，而民主性无疑是可取之道。

3. 特色原则

从当前已有大学的章程建设实践来看，我国大学章程存在着“千篇一律”、“千校一面”的严重问题。章程作为大学的基本依据，是社会规范之一，作为文本应当体现这种规范性。遵循规范性原则的要求，大学章程核准稿须符合一定的规范体例，条款用语应当确保明晰，避免模棱两可等。但是，《高等教育法》与《暂行办法》的规定，无法顾及每一所大学办学的特殊性要求。因此，在大学章程的核准过程中，不仅应当关注大学章程的合法性、民主性的问题，更应当关注大学章程中是否彰显了大学自治办学权、展现了办学特色的问题。一部内容空洞、甚至照搬照抄的章程，不可能成为大学自治的宪章。

三、大学章程核准的基本要素

大学章程核准的基本要素主要涉及对于以下几个问题的界定：为什么核准章程、由谁来核准章程、核准应经历什么步骤，以及核准到什么程度等。

1．核准依据

顾名思义，核准依据解决的是核准大学章程的标准问题。首先，对于章程应当规定的事项，即法定绝对记载事项，按照《高等教育法》第28条的规定，主要包括：学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序及其他必须由章程规定的事项。这是审查章程合法性的主要依据所在，这些事项均须在章程中有所体现。其次，《暂行办法》在《高等教育法》的基础上细化了章程应当记载事项的内容，对于其中不与法律冲突的情况，章程也应予以反映出来。特别是法律未能详细规范的方面，如章程制定程序、核准与监督等内容，应当体现相关规定。从第一批核准的六所大学章程的核准稿来看，除《上海外国语大学章程》中仅对章程修改程序作出规定外，其余五所大学章程均以《暂行办法》所规定的章程制定程序为蓝本对本校章程的制定程序进行了规范。最后，对于非规范性法律文件和法律事实，如果章程中记载的事项已经取得其他机关依法的确认或批准，那么在章程核准时，大学就应当提供这种证明。

2. 核准主体

核准主体解决的是大学章程由谁核准的问题。在这方面，《高等教育法》和《暂行办法》的有关规定有所差别。《高等教育法》第29条规定：“章程的修改，应当报原审批机关核准。”这类章程属于“新设立高校修改的章程”，虽然是用的“核准”一词，但不同于《暂行办法》所“核准”的“存续高校新制定章程”以及“修改经核准的存续高校新制定章程”。对于前者，教育部2013年8月15日《必博娱乐,比博娱乐网址同意武汉长江工商学院修订章程的批复》中指出：“同意武汉长江工商学院修订原章程并向社会公告我部核准后的章程”作为民办高校的长江商学院，因《暂行办法》未对此种章程作出规定，故还是按照《高等教育法》第29条的规定来核准，因此，这种高校章程的核准主体与原审批机关是一致的，同时其核准的程序等也不同于《暂行办法》的有关规定，故仅对基于《暂行办法》的核准主体及其程序进行讨论。

根据《暂行办法》第13条的规定：“地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。”从这一规定分析，章程核准机关采取的是分级核准模式，以举办者是中央抑或地方的区别将核准主体限于教育部和省级教育行政部门。这是狭义的核准主体，可称为章程核准机关。从广义上看，因为核准工作由专门机构和章程核准委员会具体承办，专门机构和章程核准委员会可视为具体的核准主体，但不可称为核准机关。其中，专门机构一般是指教育部或省级教育行政部门的法制办，是教育行政部门的常设内部机构，其任务是对章程核准稿进行初步审查。章程核准委员会则是一个专门为核准章程而设立的组织，该委员会不是实体性机构，而是汇集相关各方及专家学者的评议机构。章程核准委员会在章程核准中起着关键作用，但又因其不是实体性机构，故而对它的考察就尤显重要。按照《暂行办法》的规定，章程核准委员会应由核准机关、有关主管部门推荐代表，高校、社会代表以及相关领域的专家组成。在2011年教育部发布的《必博娱乐,比博娱乐网址学习宣传、贯彻实施（高等学校章程制定暂行办法）的通知》中指出：“组建由教育部及相关部门领导、高等学校管理者、社会知名人士和有关专家组成的章程核准委员会”规定进一步明确了教育部章程核准委员会的组成。

4. 核准程序

大学章程核准稿经过核准程序才能被正式公布。从《暂行办法》和实际操作来看，核准程序有四个步骤：一是初审。核准机关收到章程核准材料后，将其交付专门机构对章程核准稿的合法性、适当性、规范性以及制定程序，进行初步审查。在实践中，教育部作为核准机关，通常由教育部法制办公室来进行初步审查。二是评议。由章程核准委员会对初审通过的章程核准稿进行专门性和权威性的讨论。在对第一批大学章程进行核准的过程中，教育部组织有关专家组成章程核准委员会，在初审基础上对章程进行评议。三是征求意见。由核准机关将经过评议的大学章程通过适当渠道向社会公开，接受社会各界人士的意见。四是核准。在章程核准委员会评议和征求意见的基础上，核准机关将作出最终的决定。本次教育部作为核准机关是通过部务会议的形式审议通过核准2013年11月16日，教育部相继发布了《中华人民共和国教育部高等学校章程核准书》（以下简称《核准书》）第1号到第6号，正式核准了这六所大学的章程，并规定大学章程自教育部核准之日起生效实施。经历了上述四个环节，这六所大学的章程核准稿成为正式生效的大学章程。

应当指出的是，上述步骤是通常情况下的核准程序。按照《暂行办法》的规定，如果出现其所列举的法定情形，章程核准稿将被要求进行相应修改，此时的核准程序将中止，大学需要在修改章程核准稿后重新申请核准。从相关规定来看，在《核准书》未发布之前，章程核准程序具有中止的可能性。

4. 核准限度

所谓核准限度，是指章程核准机关对章程内容进行审查的程度。从对核准的界定来看，核准限度可谓较为广泛，既需进行形式审查，也要进行实质审查，应当按照核准的基本原则分别作出相应方面的审查。然而，从实际上看，这种广泛而深入的审查限度很难实现。核准机关最终还是选择了形式审查重于实质审查的策略。如：《高等教育法》第28条要求章程应当记载的事项之一是“举办者与学校之间的权利、义务”，法律之所以要求章程对这一事项进行明确规定，不仅在于界定举办者特别是公立高校的举办者，与其自身所担负的行政管理者的角色，而且有助于落实大学的办学自主权。然而，遗憾的是，本次被核准的六个大学章程中，仅有《东南大学章程》和《华中师范大学章程》对此专章进行了规定，其中前者不仅规范了举办者的权利和义务，也规范了学校的权利和义务；后者仅对举办者的权利和义务进行了规范。其余四所大学的章程仅零星提到举办者，《上海外国语大学章程》更是全文从未出现“举办者”的字样。依照《高等教育法》和《暂行办法》的规定，大学应当对其缺乏法定内容的章程进行修改和补充。在未来对大学章程进行核准的过程中，核准机关将面临必博娱乐,比博娱乐网址的章程核准问题，如果不全面贯彻核准限度的应有之义，大学章程就无法起到应有的作用，这种状况的持续存在必然使法律法规之规定成为具文，现代大学制度建设亦将遥不可及。

四、大学章程核准的效力形式

经过章程核准机关核准的大学章程具有何种形式的效力，以及核准后的程序如何进行，《暂行办法》对此没有给予明确规定，仅在第27条指出：“经核准机关核准的章程文本为正式文本。高等学校应当以学校名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开”。核准是章程公布前的关键一环，而公布是章程生效的合法形式，当然，这也需要结合各个大学章程的具体规定。核准与公布之间应当有一定的有效间隔，以体现两种不同的程序。

其一，核准是大学章程公布前的关键一环。核准作为章程核准机关依法对高等学校存续期间制定或修改章程所进行的审查监督行为，应当对其效力进行明确区分。对于新制定的大学章程而言，核准是对大学章程本身全部条款的同意。因此，在这种情况下，核准就应尊重大学章程的相关规定，核准本身不具有使章程立即生效的效力，只是经核准的大学章程应是学校公布的正式文本。在本次核准的章程中，除《中国人民大学章程》规定“本章程自教育部核准之日起生效实施”，其余五所高校均是采用“公（发）布之日起施行”。而从《核准书》的内容来看，均有章程“即日起生效”的明确表述，而“即日”是指2013年11月16日，即教育部对章程进行核准的日期。由此可见，这种规定值得商榷。而对于修改章程的核准，教育部或省级教育行政部门可以在核准书中指明其生效期日，但从此次六所大学的章程条款来看，章程修改的程序同制定的程序基本上是一致的，这在客观上就要求核准机关予以尊重。其二，公布与核准的有效间隔问题。如前所述，章程核准的效力并不必然等于生效。按照法律制定的一般程序，公布是生效的最基本要件之一。纵然章程已经过核准，但在公布前是否生效仍然值得商榷。本次教育部对六所大学的章程进行核准的过程中，2013年11月16日教育部部务会议通过核准，2013年11月28日召开新闻发布会进行说明，而这期间并未见到任何正式文本的发布，而按照《核准书》的规定，这六所大学的章程已经生效了近半个月，但相关大学的教师和学生还是对章程的内容却不得而知。

能够成为第一批进行章程核准的六所大学，无疑是幸运的。有了大学章程，便有了依法治校的直接依据，有助于大学不断完善内部治理结构，逐步实现建设现代大学制度的目标。然而值得进一步思考的是，在《暂行办法》出台之前，已经根据《高等教育法》的规定制定并实施了大学章程的高校，如吉林大学、中国政法大学等，其大学章程是否依然有效，是否需要经过核准机关的核准。如果这些大学的章程要进行修改，是否需要同样遵守有关大学章程核准的程序规定。现实似乎已经给出了答案，但仍然需要在实践中去不断探索。当下，应当努力完善核准程序，放宽核准限度，让所有高校均能实现完全意义上的合法办学、依法治教。